martes, 15 de mayo de 2018

El Control de la Constitucionalidad en la Ciudad de México



Algunos comentarios sobre el artículo 36 de la Constitución y sus Leyes Reglamentarias
Geraldina González de la Vega (commons) 


El 17 de septiembre de 2018 entra en vigor la Constitución de la Ciudad de México (CCDMX), para ese día, ya tendremos jefa o jefe de Gobierno electa, y para cuando inicie su encargo muchas de las instituciones, herramientas y autoridades que se crean en ella, estarán ya vigentes.

Uno de los aspectos que más se ha destacado de la CCDMX es el amplísimo catálogo de derechos humanos que se fundamenta en principios como los de progresividad y transversalidad y que vinculan de manera directa a todas las autoridades a su respeto, promoción y garantía.

Una de las instituciones que destaca es la creación de una instancia de control de la constitucionalidad local a través de una Sala Constitucional dentro del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) la cual tendrá la facultad de interpretar la CCDMX y garantizar su defensa, integridad y supremacía y la integridad del sistema jurídico local.

Esta Sala estará integrada por siete magistradas y magistrados que serán designados por el Pleno del TSJ, garantizando la paridad de género en dicha integración. Los y las magistradas durarán 8 años en su encargo.

El pasado 4 de mayo se publicó en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México, la Ley de la Sala Constitucional del Poder Judicial de la Ciudad de México, Reglamentaria del Artículo 36 de la CCDMX. En ella, se dispone en su primer transitorio que entrará en vigor el 1 de enero de 2019. Respecto a la designación de las y los integrantes de la Sala Constitucional, se deberán nombrar a más tardar el 31 de enero de 2019.

Así pues, para el 1º de febrero próximo, tendremos ya integrada nuestra Sala Constitucional que desarrollará el control de regularidad del orden jurídico de la Ciudad.

Ahora bien, el sistema de control de la constitucionalidad estará integrado también por juzgados de tutela de los derechos humanos, que funcionarán, más o menos, como los juzgados de distrito, pues en términos del punto 36.B.3 de la CCDMX y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la CDMX, publicada en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el pasado 4 de mayo (mismo link de arriba), la tutela procederá en términos parecidos al amparo indirecto en el ámbito federal. Es decir, procederá en contra de la acción o de la omisión de alguna autoridad u Órgano Autónomo de la Ciudad de México que constituya una probable violación, que viole o que haya violado los derechos contemplados en la Constitución y no procede en contra de resoluciones judiciales emitidas por otros órganos jurisdiccionales.

La CCDMX establece en el art. 36.B.3 las bases en que deberá sustentarse la tutela en la Ciudad, mismas que desarrolla la Ley Orgánica. Se establecen las reglas del procedimiento del que destaca que la acción de protección efectiva de derechos se interpondrá en cualquier momento sin mayores formalidades y a través de solicitud oral o escrita y en todos los casos se aplicará la suplencia en la deficiencia de la queja. También, se establece un procedimiento expedito, que durará no más de 10 días entre la presentación de la tutela y la resolución.

Una crítica a la tutela es que es improcedente en contra de hechos consumados (artículo 68 LOPJ) y tendrá por objeto restituir al quejoso en el pleno goce de sus derechos reconocidos por la Constitución, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación, cuando el acto sea de carácter positivo (artículo 76 (LOPJ). Ello tiene serias implicaciones cuando se trata de violaciones a los derechos de carácter estructural pues al optarse por dejar otras reparaciones a la vía de la restitución económica (responsabilidad del Estado), se impide el pronunciamiento de la jurisdicción para obligar a las autoridades que han violado derechos a no volver a hacerlo a través, por ejemplo, de medidas de no repetición. Creo que esta disposición viola frontalmente la disposición del artículo 5.C.1 en donde se establece el derecho a la reparación integral: “La reparación integral por la violación de los derechos humanos incluirá las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica, conforme a lo previsto por la ley.”

Además, me parece una limitante que no tiene cabida en un sistema constitucional tan garantista como lo establece la CCDMX, por ejemplo, en el artículo 4.A.3 establece que los derechos tienen una dimensión social, de manera que se entiende que los impactos son comunes o generales, el artículo 4.C establece que se garantizará la igualdad sustantiva, lo cual, muchas veces requiere de resoluciones de tutela que vayan mucho más allá de la mera restitución, el punto 1 de este artículo establece que “las autoridades adoptarán medidas de nivelación, inclusión y acción afirmativa” lo cual queda trunco al establecerse que el objeto de la tutela es solamente la restitución del quejoso. En la última del punto 2 de este artículo, se dice que “la negación de ajustes razonables, proporcionales y objetivos, se considerará discriminación”, y me parece que establecer que una resolución de tutela únicamente tendrá como objeto la restitución del derecho si se trata de una violación por acción, no cumple con este mandato constitucional.

Por otro lado, el artículo 5.A establece que es obligación de todas las autoridades, la adopción de medidas que garanticen la progresividad de los derechos a fin de hacerlos efectivos. Limitar en la ley la resolución judicial al caso individual es corto de miras, más aún cuando la vocación de la CCDMX es justamente lograr una igualdad sustancial entre los y las ciudadanas de la capital. Esto se observa en todo el articulado de la “Carta de Derechos” del título segundo, y en general en todo el cuerpo normativo pues se involucran claramente principios de igualdad y no discriminación, así como la participación activa de grupos en situación de desventaja o de atención prioritaria (ver sobre todo el artículo 11 “ciudad incluyente”). 

¿Qué pasa por ejemplo, si una persona en reclusión interpone una tutela por la violación a su derecho al agua (que no solamente es algo que le sucede a esta persona en particular)? ¿la tutela será únicamente para quien la interpuso, se le dará acceso al agua a esa persona nada más, dejando a todas las demás en desprotección? ¿Qué sucede si una mujer acude a una clínica pública para practicarse una interrupción por una cuestión urgente y se le niega el servicio? ¿no habrá rehabilitación? ¿Qué pasa si es algo que reiteradamente realiza esta clínica? ¿Se tendrá que interponer una acción de cumplimiento, imponiendo una carga extra a las personas que pueden ser lastimadas en sus derechos? ¿aplicará entonces un principio de definitividad o podrá interponerse directamente la acción por tratarse de una conducta regular de la autoridad?

Me parece que haber limitado las resoluciones de las tutelas a ello es repetir uno de los más grandes defectos de nuestro amparo (la famosa fórmula Otero que solamente crea sistemas jurídicos diferenciados entre ciudadanxs en donde unos viven bajo normas inconstitucionales, y otros no). 

Afortunadamente, ni la CCDMX ni la LOPJ hablan de los efectos individuales de las sentencias, como sí lo hace nuestra Constitución con respecto al amparo y ello podrá darle a los y las juezas de tutela un mayor ámbito de maniobra. El objeto -dice la LOPJ- es la restitución, pero ello no limita que por la vía interpretativa se tomen otras determinaciones en cumplimiento de la normativa constitucional que he mencionado de manera indicativa. Veremos.

De acuerdo con el transitorio vigésimo tercero de la CCDMX El Consejo de la Judicatura deberá instalar juzgados tutelares en cada una de las alcaldías, mismos que deberán entrar en funcionamiento a más tardar el 1 de enero de 2020. Y en términos del artículo 77 podrá establecer más, tomando en consideración presupuestos y carga de trabajo.

Para febrero de 2019 tendremos Sala Constitucional y hasta enero de 2020 tendremos Juzgados de Tutela. 

Una facultad relevante para los juzgados es la señalada en el inciso e) del punto 3 del 36.B pues establece un procedimiento de control concreto jurisdiccional que, aunque no abre la puerta a un control tipo el amparo directo en el ámbito federal (es improcedente contra resoluciones emitidas por otros órganos jurisdiccionales art. 68.I LOPJ), sí permite que las autoridades jurisdiccionales pregunten a los jueces de tutela cuando tengan duda sobre la interpretación constitucional. Esto agiliza el sistema de regularidad constitucional, por cuanto da prioridad al control ex officio que deben realizar los jueces y apuntala el criterio de interpretación conforme para los casos en que pueda optarse por el sentido más acorde con la CCDMX de una norma.

Justamente, este tipo de competencias fue lo que dio lugar al desarrollo por la vía jurisprudencial del principio de interpretación conforme en Alemania, pues el Tribunal Constitucional comenzaba a ahogarse con las consultas judiciales, por ello, determinó que los jueces en el ámbito de sus competencias, podrían realizar la interpretación conforme de las normas cuando éstas lo permitieran, si no, debían remitir para su análisis e invalidación, en su caso (ver este paper mío). En nuestro sistema, además, la inaplicación de normas de acuerdo con el principio pro persona --y la perspectiva de género-- y con fundamento en el control ex officio, hará un sistema de control difuso muchísimo más ágil.

El inciso e) dice: “Cualquier magistrado o magistrada del Tribunal Superior, de la Sala Constitucional o la persona titular del Instituto de Defensoría Pública podrá solicitar que se revise algún criterio contenido en una resolución o para resolver contradicciones en la interpretación constitucional, para aclarar el alcance de un derecho o evitar un perjuicio grave”

Será interesante observar cómo funciona esta facultad que en la LOPJ no se encuentra desarrollada. De hecho, la reglamentación de la tutela es bastante escueta, lo cual, espero sea interpretado a favor de las personas que interpongan las tutelas y no, al revés. (abajo copio los artículos relativos de la LOPJ). *OJO: es supletorio el Código de Procedimientos Civiles vigente en la Ciudad de México y demás disposiciones relativas aplicables*.

Ahora, volviendo a la Sala, ésta tendrá competencias para conocer y resolver
I.               Las acciones de inconstitucionalidad;
II.              Las controversias constitucionales;
III.            Las acciones por omisión legislativa;
IV.           Las acciones de cumplimiento en contra de las personas titulares de los poderes públicos, los organismos autónomos y las alcaldías;
V.             Del juicio de restitución obligatoria de derechos humanos, por recomendaciones aceptadas y no cumplidas, a fin de emitir medidas para su ejecución;
VI.           Las impugnaciones por resoluciones emitidas por los jueces de tutela en acción de protección efectiva de derechos humanos; y
VII.          Las impugnaciones que se presenten en el desarrollo del procedimiento de referéndum para declarar la procedencia, periodicidad y validez de este.

Algunas de las competencias de la Sala son muy parecidas a las de control abstracto de la SCJN: las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, se desarrollan las formalidades en los artículos 73 y ss.

Ahora bien, la facultad de la Sala Constitucional de revisar en segunda instancia los juicios de tutela que resuelvan los jueces de tutela en realidad “se parece” a la competencia de los Tribunales Colegiados que revisan las impugnaciones en contra de las sentencias de amparo emitidas por los jueces de distrito. Se desarrolla en los artículos 126 y ss. y básicamente se regula un recurso de revisión de la sentencia de tutela, en el que únicamente se deberá presentar un escrito que contenga los agravios por los que la resolución no le satisface al recurrente. Un detalle relevante es que el objeto es objeto que la Sala confirme, revoque o modifique la resolución, vinculando directamente a los y las juezas de tutela.

Lo que es novedoso son las acciones por omisión, las acciones de cumplimiento y el juicio de restitución obligatoria. Veamos:
·      Las acciones por omisión legislativa procederán cuando el Legislativo o el Ejecutivo no hayan aprobado alguna ley, decreto o norma de carácter general o reglamentaria de esta Constitución, o habiéndolas aprobado se estime que no cumplen con los preceptos constitucionales. (art. 90 y ss. de la Ley Reglamentaria)
·      Las acciones de cumplimiento en contra de las personas titulares de los poderes públicos, los organismos autónomos y las alcaldías proceden cuando se muestren renuentes a cumplir con sus obligaciones constitucionales y con las resoluciones judiciales. Un punto relevante de este tipo de control, es que podrán ser interpuestas por cualquier persona cuando se trate de derechos humanos (art. 98 y ss. de la Ley Reglamentaria)
·    El juicio de restitución obligatoria de derechos humanos lo podrá interponer la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México por recomendaciones aceptadas y no cumplidas, a fin de que se emitan medidas para su ejecución (art. 111 y ss. de la Ley Reglamentaria). Las competencias de la Comisión se encuentran definidas en estos artículos de la Ley Reglamentaria.

Me parece relevante que la Ley Reglamentaria reconozca la legitimación de la ciudadanía para interponer acciones de inconstitucionalidad y acciones por omisión legislativa, pues, a diferencia del sistema en el ámbito federal, no se está supeditado a los titulares de los sujetos legitimados que son generalmente autoridades.

Asimismo, es muy relevante que, en los casos de las acciones de cumplimiento, en casos relacionados con los derechos humanos, cualquier persona puede interponer el medio, toda vez que la desvinculación de las obligaciones constitucionales de las autoridades son violaciones que no afectan esferas individuales, sino generales, y que quizá complementen la ausencia que señalaba yo antes en el caso de las tutelas, respecto del objeto de sus sentencias y la imposibilidad de establecer medidas de no repetición. Este me parece que será un mecanismo de enorme relevancia para lo que se ha llamado litigio estratégico o litigio con alcances estructurales. (En otra entrega quisiera analizar más este medio).

Con respecto a la competencia relacionada con el referéndum, la Sala revisará las impugnaciones que se presenten en el desarrollo del procedimiento de referéndum sobre adiciones, reformas o derogaciones constitucionales aprobadas por las dos terceras partes de las y los miembros del Congreso local. Esto es distinto de la facultad que tiene la Corte por cuanto a que la Corte revisa la procedencia de consultas populares que versan sobre temas de trascendencia nacional, y no, como en este caso, reformas, adiciones o derogaciones a la Constitución General.

Estos son solo algunos apuntes que se desprenden de la lectura de la CCDMX, la LOPJ y la Ley Reglamentaria, evidentemente requieren un estudio más a fondo. En general, creo que será interesantísimo observar cómo se acciona todo el sistema de control en la CDMX. Estaremos pendientes.

Me parece que sobre todo habrá que estar pendientes de lo siguiente:
ü  La designación de magistrados y magistradas de la Sala
ü  La designación de jueces y juezas de tutela
ü  La interpretación que se vaya dando a los juicios de tutela
ü  La interpretación que se vaya dando de las acciones de cumplimiento y su juego con las tutelas
ü  El uso de la facultad del inciso e) que me parece podría ser muy interesante

Un punto que me parece bien importante es mirar cómo impacta esto en la carga de trabajo de la SCJN. Pues sin duda, este sistema podría servir de desahogo.

Al tiempo.


 *************

LOPJCDMX
Articulado relacionado con juzgados de tutela.

Artículo 66. Los Juzgados de Tutela de Derechos Humanos conocerán de la acción de protección efectivas de derechos de conformidad con lo que establece el artículo 36, apartado B, numeral 3 de la Constitución. La acción de protección efectiva es el mecanismo por medio del cual los jueces tutelares conocen de manera directa las posibles violaciones a los derechos humanos reconocidos en la Constitución, contra los que se inconformen las personas físicas al inicio y/o durante la sustanciación del algún procedimiento competencia de la Administración Pública.

Artículo 67. Las reclamaciones de tutela son procedentes en los siguientes casos:
I.               En contra de la acción de alguna autoridad u Órgano Autónomo de la Ciudad de México que constituya una probable violación, que viole o que haya violado los derechos contemplados en la Constitución; y
II.              En contra de la omisión de alguna autoridad de la Ciudad de México u Órgano Autónomo de la Ciudad de México que constituya una probable violación, que viole o que haya violado los derechos contemplados en la Constitución.

Artículo 68. Son improcedentes las reclamaciones de tutela en los siguientes casos:
I.               Contra las resoluciones judiciales emitidas por otros órganos jurisdiccionales.
II.              Cuando se trate de un hecho consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión que haya violado los derechos contemplados en la Constitución.
III.            Los temas que fueron expresamente excluidos en la Constitución.

Artículo 69. La acción de protección efectiva de derechos se interpondrá en cualquier momento sin mayores formalidades y a través de solicitud oral o escrita y en todos los casos se aplicará la suplencia en la deficiencia de la queja. Para la promoción de la acción de protección efectiva, el quejoso deberá expresar como mínimo lo siguiente:
I.               Nombre del sujeto legitimado, debiendo señalar domicilio para recibir notificaciones dentro de la Ciudad de México;
II.              Indicar una relación sucinta de los hechos que describan la posible violación de un derecho reconocido por la Constitución;
III.            Señalar a la autoridad o autoridades que intervinieron, y
IV.            En su caso las pruebas con que se cuenten;

Artículo 70. Posterior a la presentación de la acción efectiva, salvo lo dispuesto en el artículo anterior, no se admitirán al quejoso otros documentos, salvo los que se hallen en alguno de los casos siguientes:
I.               Ser de fecha posterior a dichos escritos;
II.              Los de fecha anterior, respecto de los cuales, manifieste bajo protesta decir verdad, no haber tenido conocimiento de su existencia; y
III.            Los que no haya sido posible obtener con anterioridad por causas que no sean imputables a la parte interesada, y siempre que acredite que los haya solicitado dentro del término señalado en el artículo anterior.

Artículo 71. Recibida la acción efectiva, el Juez de Tutela en un plazo no mayor a tres días hábiles requerirá a la autoridad o autoridades que intervinieron rindan un informe sobre los hechos controvertidos, mismo que deberá rendirse dentro de los dos días hábiles siguientes a su notificación. En caso de que la autoridad o autoridades no rindan el informe correspondiente dentro del plazo señalado, se tendrá por ciertos los hechos descritos por el quejoso.

Artículo 72. La autoridad o autoridades, al rendir su informe deberán expresar cuando menos:
I.               Las consideraciones de hecho y de derecho que permitan entender al quejoso de una manera clara y precisa la legalidad del acto, debiendo señalar el ámbito de su competencia en el asunto y su intervención en el procedimiento;
II.              II. Se referirá concretamente a cada uno de los hechos que el quejoso le impute de manera expresa o por escrito, afirmándolos o negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron, según sea el caso;
III.            III. Las pruebas que ofrezca en su caso;
IV.            IV.- A manera de conclusión expondrá brevemente si el acto que motivo la acción efectiva es improcedente y las razones que lo motiven.

Artículo 73. Rendido el informe el Juez de Tutela deberá acordar dentro de los dos días hábiles siguientes el desahogo de las pruebas ofrecidas.
La valoración de las pruebas se hará de acuerdo con las siguientes disposiciones:
I.               Harán prueba plena, la inspección ocular, las presunciones legales que no admitan prueba en contrario, así como los hechos legalmente afirmados por autoridades en documentos públicos;
II.              Tratándose de actos de comprobación de las autoridades administrativas, se entenderán como legalmente afirmados los hechos que consten en las actas respectivas, y
III.            El valor de las pruebas pericial y testimonial, así como las demás pruebas quedará a la prudente apreciación del Juez de Tutela; Desahogadas las diligencias anteriores, la autoridad emitirá la resolución dentro del término de diez días naturales.

Artículo 74. Una vez recibido el informe, el Juez de Tutela cuando no existiere ninguna prueba que amerite necesariamente el desahogo de pruebas y/o diligencias, ni cuestión pendiente que impida su resolución, notificará a las partes que tienen un término de dos días hábiles para formular alegatos. El quejoso podrá presentarlos de manera oral o escrita. La autoridad deberá presentarlos por escrito. Los alegatos presentados en tiempo deberán ser considerados al dictar resolución. Al vencer el plazo a que se refiere el párrafo anterior, con alegatos o sin ellos, sin necesidad de una declaratoria expresa, y a partir del día siguiente empezará a computarse el plazo para la emisión de la resolución que no excederá de diez días naturales.

Artículo 75. Para hacer cumplir sus determinaciones, los jueces de tutela, bajo su criterio y responsabilidad, podrán hacer uso, indistintamente, de las siguientes medidas de apremio:
I.               Multa;
II.              Auxilio de la fuerza pública que deberán prestar las autoridades policíacas de la Ciudad de México; y
III.            Ordenar que se ponga al infractor a disposición de la autoridad ministerial por la probable comisión de delito en el supuesto de flagrancia; en caso contrario, redactar el acta respectiva y hacer la denuncia ante la representación social.

Artículo 76. La resolución que declare fundada la acción efectiva tendrá por objeto restituir al quejoso en el pleno goce de sus derechos reconocidos por la Constitución, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación, cuando el acto sea de carácter positivo; y cuando sea de carácter negativo, el efecto de la acción efectiva será obligar a la autoridad a que obre en el sentido de respetar el derecho de que se trate y a cumplir, por su parte, lo que el mismo derecho exige. Las sentencias dictadas por los jueces de tutela podrán ser impugnadas ante la Sala Constitucional. A falta de disposición expresa en lo establecido por esta Ley se estará a lo dispuesto por el Código de Procedimientos Civiles vigente en la Ciudad de México y demás disposiciones relativas aplicables.

Artículo 77. El Consejo de la Judicatura a través de acuerdos generales y considerando la carga de trabajo de estos juzgados y las necesidades de presupuesto, establecerá cuando menos un juzgado de tutela en cada una de las demarcaciones territoriales.

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